Темы  /  Строительство e-Gov

Будет ли в Беларуси создана онлайн-база сопроводительных документов к законопроектам?

Conceptual keyboard - Law symbol (blue key)

Проекты нормативных правовых актов (НПА), а равно официальные документы, опосредующие их создание, должны быть доступны для широкого круга общественности.

Доступ к подобной информации представляет собой инструмент участия граждан в ведении дел государства, как лично (предложения, жалобы, заявления), так и через представителя (депутата, корректирующего законопроект). Возможность получения указанной информации также позволяет гражданам, СМИ, экспертам и правозащитникам играть роль «сторожевого пса демократии» (watchdog), а равно реализовывать право на занятие наукой, учебой и творчеством. Также, к этому выводу подталкивает факт оплаты работы (выборных) государственных органов и должностных лиц за счет налоговых поступлений физических и юридических лиц, что, по идее, должно влечь некоторую толику подотчетности и «взаимности».

Необходимость информационной открытости правотворческой деятельности, последнее время особенно важна в сфере экономики, к чему, не в последнюю очередь, подталкивает экономический кризис, реформа бюджетного и налогового законодательства, и, как следствие, желание бизнеса быть услышанным.

Так, по словам председателя президиума Республиканской конфедерации предпринимательства Владимира Карягина «у нас есть пожелание к постоянной комиссии по бюджету и финансам — хотелось бы, чтобы деловое сообщество на ранней стадии подготовки бюджета, в закрытом режиме, если нужно, но чтобы мы принимали участие в обсуждении. Мы можем много сэкономить денег». А «на первом в Беларуси GovTech-хакатоне, который  прошел в рамках Международной Недели Предпринимательства 2016, победил проект Глас.бел: площадка для диалога между бизнесом и властью, на которой предприниматели смогут комментировать разрабатываемые нормативно-правовые акты (НПА), влияя тем самым на качество и направление законотворчества».

Но, прозрачное правотворчество в экономической сфере – это лишь одна из составляющих транспарентности государства, единственным исключением из которой являются государственные секреты и приравненная к ней информация, обоснованно ограниченная к распространению.

Предмет исследования

В настоящей статье автор хотел бы поднять проблему доступности в Беларуси, (1) сопроводительных документов к (2) законопроектам через (3) вебсайты  государственных органов.

Доступ именно к сопроводительным документам к законопроектам (далее – сопроводительные документы) не менее важен, чем доступ к самим законопроектам, так как они:

а) помогают толковать законопроект, т.к. отражают позиции его авторов, а равно органов, участвующих в его согласовании, экспертизе;

б) содержат различную релевантную информацию (статистику, факты, предпосылки разработки и тд.). Акцент же исключительно на проектах законов объясняется заранее выбранной узкой темой исследования, что не исключает первостепенную значимость такого НПА, как закон.

Пример. Во время обязательного предварительного конституционного контроля Закона Республики Беларусь от 8 января 2014 года №124-З «О конституционном судопроизводстве» судьёй-докладчиком по делу была Подгруша В.В. Согласно ранее доступного Списка лиц, подготовивших проект данного закона мы узнаем, что Подгруша В.В. также входила и в круг разработчиков законопроекта. После референдума 1996 г. нормы о Конституционном Суде Республики Беларусь были перемещены в Главу 6 «Суд» Конституции, что позволило распространить на КС общие принципы функционирования судов. Соответственно, возникает вопрос, не был ли нарушен такой общепризнанный принцип nemo judex in propria causa – «нельзя быть судьёй в собственном деле», когда одно и то же лицо совпало в ипостасях со-разработчика законопроекта и судьи-докладчика в деле по проверке его конституционности?

Или взять, к примеру, также уже недоступное, Обоснование необходимости принятия Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам усиления мер ответственности за управление транспортным средством в состоянии опьянения», содержащее судебную статистику и изученный зарубежный опыт (выдержки), пригодную для использования, как журналистами, так и независимыми экспертами.

Исследование доступности указанной информации исключительно посредством вебсайтов государственных органов (в частности Парламента), также выбрано не случайно. Присутствию парламентов в сети Интернет значительное внимание уделяет Межпарламентский Союз (Inter-Parliamentary Union или IPU) – международная организация национальных парламентов, созданная в 1889 г., членами которой являются с 1995 г. обе палаты Национального Собрания Республики Беларусь. Так, Межпарламентским Союзом (далее – МПС или IPU) совместно с Департаментом ООН по экономическим и социальным вопросам (UN Department of Economic and Social Affairs или UNDESA) посредством Глобального Центра за ИКТ в Парламентах (Global Centre for ICT in Parliament) в 2000 и 2009 г. было подготовлено Руководство по вебсайтам парламентов (Guidelines for  Parliamentary Websites), рекомендательного характера.

Во втором издании Руководства отмечается, что с 2000 г. вебсайты очевидно становятся одними из важнейших окон, через которые граждане могут видеть работу их парламентов (стр. 7). Отмечается, что достаточно быстро задачами этих вебсайтов становится также предоставление копий законопроектов, стенограмм дебатов, обзоров пленарной активности, копий документов комитетов и комиссий (стр. 9).

Итак, Руководство рекомендует размещать, в частности, следующую информацию на вебсайте Парламента. Рекомендация 2.2:

  • тексты и статус законопроектов;
  • ссылки на парламентскую и правительственную документацию, относящуюся к законопроектам;
  • тексты и итоговый статус законопроектов, разработанных парламентами предыдущих созывов;
  • документы и действия, предпринятые в связи с принятыми законопроектами;
  • база данных обсуждаемых и принятых законопроектов, пригодная для поиска. (стр. 22)

Также рекомендуется обнародовать следующую информацию о деятельности комитетов (комиссий) не пленарных и пленарных органов Парламента. Рек. 2.5-2.6:

  • расписание, повестка дня, протоколы встреч и предпринятых действий, доклады и документы (в том числе подготовленных парламентскими службами в связи с деятельностью пленарного или не пленарного органа);
  • те же документы парламента прошлого созыва;
  • аудио-видео записи заседаний, встреч (стр. 23-24).

В определенной степени вышеуказанное Руководство основывалось на World e-Parliament Report 2008, подготовленном совместно IPU и UNDESA. В Докладе отмечается, что современные демократические парламенты имеют, в частности, следующие ключевые характеристики:

  • транспарентность (быть открытым для народа и придерживаться прозрачного способа функционирования, включая использование для этого WWW);
  • доступность (вовлеченность широких кругов общественности в его работу);
  • подотчетность (во время осуществления должностных обязанностей, а также честное исполнение обязанностей);
  • эффективность (эффективное осуществление полномочий сообразно демократическим ценностям, а также осуществление законодательных и надзорных функций так, чтобы отвечать нуждам всего народа). (стр. 8-9)

Для цели данного Доклада под  e-парламентом  понимается законодательный орган обладающий возможностями быть более транспарентным, доступным и подотчетным с помощью информационных коммуникационных технологий (ИКТ). Такой парламент наделяет нацию, во всей ее разнообразии, возможностями быть более вовлеченной в публичную жизнь, предоставляя более ценную информацию и больший доступ к документам и деятельности парламента. (стр. 12)

Также отмечается, что основным отражением законодательной деятельности является такая парламентская документация, как законы, поправки к ним, доклады комитетов, стенограммы дебатов и слушаний. Документы законодательного органа должны быть также достаточно быстро доступными гражданам и гражданскому обществу. Доступ к таким документам служит цели легитимизации власти парламента и предусматривает одно из наиболее важных средств обеспечения уважения верховенства права. По приведенному в Докладе мнению Laura DeNardis и Tam Eric способность отдельных граждан иметь доступ к правительственной информации существенно влияет на их способность участвовать в принятии публичных решений и критиковать их, т.к. невозможно быть вовлеченным в результативное общественное обсуждение и обоснованную критику правительственных действий, не имея твердых знаний о их содержании и смысле. (стр. 63)

Касательно предмета настоящей статьи, авторы Доклада здраво указывают, что законопроекты не существую независимо от чего-либо, т.к. в основе их происхождения лежат разнообразные события и деятельность: судебные решения, природные катаклизмы, общественные инициативы, экономические проблемы и тд. По поводу законопроекта могут проводится парламентские слушания и исследования правительственных и иных организаций. Разработанный законопроект может сопровождаться справочными документами (background documents); отчетами, анализирующими затронутые законопроектом вопросы, возможные варианты, а также документами, обосновывающими предложенный подход. Сопроводительные документы также могут отражать: ссылки на подлежащие изменению существующие законы, влияние на бюджет и оценки прочего влияния, свидетельства экспертов и заявления должностных лиц. В течении законодательного процесса возможна подготовка парламентариями и парламентскими органами поправок, отчетов и докладов. Документироваться будет и содержание голосования по законопроекту.

Все вышеперечисленные документы (результат законотворчества) необходимы, чтобы понимать закон полностью.

По мнению авторов Доклада хорошо спроектированный вебсайт связывает предложенный законопроект со всей релевантной информацией, доступной в цифровой форме. Пользователи вебсайта, будь это парламентарии или общественность, должны иметь возможность найти все релевантные документы, находясь на одном информационном ресурсе, так, чтобы они могли легко ознакомиться со справочно-подготовительными документами, объяснительными записками, информацией о статусе, докладами комитетов, пленарными дебатами и финальным голосованием по законопроекту. Вебсайты, не имеющие таких возможностей и оставляющие своим пользователям задачу самостоятельного выяснения наличия и поиска места нахождения релевантной информации, не могут быть признаны полностью эффективными и являются недостаточными для общественности и парламентариев. Подобные вебсайты не отражают такие демократические ценности, как транспарентность и открытость. (стр. 100, 110)

В World e-Parliament Report 2010 также отмечается, что парламенты делаются все более транспарентными для граждан, т.к. их документы в сфере законотворчества, бюджета и контроля становятся доступными на их вебсайтах (стр. 56).

В качестве дополнительных показателей транспарентности вебсайтов, называются следующих их критерии.

Своевременность: как быстро документ можно увидеть на вебсайте.

Полнота, что предполагает недостаточность лишь доступности текста законопроекта. Отмечается, что для понимания статуса и смысла закона, граждане должны иметь доступ к докладам, подготовленным комитетами и экспертами; описанию всех действий, предпринятых с законодательством; поправкам и их статусу; ссылкам на парламентские дебаты и результатам голосования по законопроекту; к другой релевантной информации. По мнению авторов Доклада, отсутствие полноты в документации по законопроекту ведет к снижению уровня транспарентности. (стр. 58-62)       

Таким образом, заключают авторы Доклада, вебсайты парламентов становятся основным способом сделать их работу известной гражданам и посредством чего достичь большей степени транспарентности и подотчетности (стр. 69).   

В World e-Parliament Report 2016 также отмечается, что «парламенты все в большей степени рассматривают XML и другие стандарты открытых данных, как важную часть движения в сторону большей транспарентности». При этом сохраняется проблема материальных затрат, сложности и изменений в процесса при использований вышеуказанных новых стандартов (стр. 65).

Пример. Союзник Беларуси по ЕАЭС, СНГ, Союзному государству – Российская Федерация, уже достаточно давно имеет прекрасную базу данных проектов законов и постановлений палат Парламента, включающую и доступ к сопроводительным документам, информацию о движении законопроекта и тд.

pic1

По мере прохождения стадий законотворческого процесса карточка законопроекта наполняется различной информацией, в том числе доступной для загрузки.

pic2

 

pic8

 

pic9

 

pic10

 

В качестве примера меньшей территории, имеющий вебсайт представительного органа с цифровым доступом к сопроводительным документам к проектам НПА, можно назвать Азорские острова (автономный регион Португалии). Так, вебсайт Законодательного собрания Азорских островов (Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores) предоставляет онлайн доступ к проектам различных законодательных актов, информации о стадиях его разработке, статусу, и при наличии, сопроводительным документа (пример Proposta de Decreto Leg. «Aprova o regime jurídico dos museus da Região Autónoma dos Açores»).

Подводя предварительный вывод, едва ли можно оспаривать важнейшую роль вебсайта и широкого кругу парламентской документации в деле обеспечения транспарентности и подотчетности законодательных органов.

История вопроса

Несколько лет назад ситуация с онлайн доступом к сопроводительным документам к законопроектам была решена в большей части в пользу граждан.

До недавнего времени в Сети существовал информационно-аналитический портал «Национальное собрание Республики Беларусь» (ссылка www.parliament.gov.by, к сожалению, уже не открывается). Достаточно интересные данные можно выяснить при whois-запросе данного доменного имени: регистратор – ОАЦ при Президенте Республики Беларусь; администратор домена – Секретариат Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Запрос IPданного вебсайта через региональный whois-сервис RIPE также дал интересные  результаты: netname – Главное Хозяйственное Управление (ГХУ) Управления делами Президента Республики Беларусь. Безусловно, все это можно объяснить требованиями НПА в области правового регулирования государственных информационных ресурсов, хотя, конечно, было бы желательнее, чтобы орган законодательной ветви власти был в состоянии сам осуществлять весь цикл действий по созданию информационного ресурса, информирующего о его деятельности.

Так вот, примерно до июля 2014 г. на данном сайте действовала подсистема «Законодательный акт», позволявшая получить доступ к:

  • карточке законопроекта (название; субъект, дата и регистрационный номер внесения; язык; название ответственной головной комиссии Палаты представителей; созыв и сессия; этапы принятия с датами и названиями документов);
  • законопроекту в различных редакциях (до и после первого и второго чтения, одобрения, подписи) и достаточно полному перечню сопроводительных документов (заключения, обоснования, справки, письма, перечни), а равно к постановлениям палат парламент, принятых по поводу законопроекта.

При этом, документы загружались в форматах .pdf или .doc и имели постоянные гиперссылки, позволявшие использовать их в библиографическом описании. Отдельно следует подчеркнуть, что база данных предусматривала доступ ко всем версиям законопроекта.

pic11

Указанная подсистема изначальна распределяла законопроекты на внесенные; принятые в первом или во втором чтении; одобренные Советом Республики; подписанные Президентом; временные декреты, ожидающие рассмотрения палатами парламента. При этом указанные акты были представлены в виде таблицы, содержащей дату совершения действия (к примеру, одобрение), название головной комиссии, название законопроекта и тд.

Единственный существенный момент, который сейчас трудно установить, это длительность сохранения вышеуказанной информации о законопроекте, после его трансформации в действующий закон.

Но, в середине 2014 г. доступ к законопроектам был затруднен: сперва исчезла возможность загружать законопроекты и сопроводительные документы, потом рассмотренная подсистема исчезла в принципе (сама таблица законопроектов некоторое время обновлялась).

Палата представителей в тот момент сообщила следующую информацию:

«Подсистема «Законодательный акт» информационно-аналитического портала Национального собрания Республики Беларусь (www.parliament.gov.by) функционировала на основе внутренней системы электронного документооборота Национального собрания Республики Беларусь (далее — система документооборота). В настоящее время проводятся работы по внедрению новой системы документооборота, отвечающей современным требованиям законодательства об информации, информатизации и защите информации. После завершения этих работ и проведения необходимых процедур по аттестации системы документооборота будет рассмотрен вопрос о порядке функционирования новой версии информационно-аналитического портала Национального собрания Республики Беларусь».

При этом, вплоть до недавнего времени оставалась возможность получить доступ к немногим законопроектам и сопроводительным документам, рассмотренных парламентом прошлых созывов. Доступ к данным законопроекта можно найти через «Карту портала», выбрав опцию «Законодательные акты» или сразу перейдя в соответствующие постоянные комиссии. Возможность подобного доступа, подтверждает, как минимум, реальность сохранения информации о законопроектах (включая сопроводительные документы) на протяжении длительного времени с наличием постоянных гиперссылок на них.

pic4

Что же представляет собой существующая система доступа к цифровым версиям законопроектов и сопроводительных документов к ним?

Тексты  проектов  законов  Республики  Беларусь  размещаются  Национальным  центром  правовой  информации  Республики  Беларусь  в  свободном  доступе  на  Национальном  правовом  Интернет-портале Республики  Беларусь pravo.by  в  течение  трех  рабочих  дней  со  дня  их  включения в банк данных проектов законов Республики Беларусь.

pic5

pic6

Открыв интересуемый законопроект можно получить всего два вида информации:

  • текст законопроекта (причем, по мере прохождения стадий законотворчества, меняется версия проекта без сохранения предыдущей), содержащий информацию об авторе внесения проекта, дате принятия и одобрения палатами парламента;
  • карточка документа (субъект законодательной инициативы, стадия принятия проекта и ее дата).

pic7

pic8

Разумеется, на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь можно будет найти, после официального опубликования, и текст постановлений палат парламента, опосредующих стадии принятия законопроекта, и текст подписанного закона, и решение Конституционного Суда Республики Беларусь, в случае, если закон подлежит обязательному предварительному конституционному контролю. Но, сопроводительных документов нет, также как нет и различных версий законопроекта. Кроме того нет гарантий, что информация о законопроекте сохранится после вступления его в силу.

Подводя предварительный итог этому небольшому экскурсу в историю и современное состояние доступа к законопроекта и их сопроводительным документам, легко сделать вывод о тенденции к деградации механизма цифрового проактивного информирования общественности о деятельности государственных органов в рассмотренной сфере. Интересно, что и в сфере доступа к нормативным правовым актам (законодательным актам) эта тенденция усматривается.

Так, в настоящее время (примерно с 2012 г.), есть возможность бесплатного доступа, либо к НПА, без изменений и дополнений, либо к НПА, вносящим изменения и дополнения (за исключением кодексов и Конституции). В принципы, стандарты Совета Европы не исключают возможности взимания разумной платы с граждан за доступ к правовой информации. В Беларуси это привело к несколько комичной ситуации, когда на вебсайте Национального правового интернет-портала Республики Беларусь нельзя получить бесплатно полнотекстовую обновленную версию Закона «О нормативных правовых актах» – по сути «конституцию» нормотворчества, доступ к которой необходим всем. Пользователям предлагается приобрести доступ к справочной правовой системе «Эталон-Онлайн» (создатель – Национальный центр правовой информации, он же отвечает и за pravo.by).

Интересно, что если Беларусь закрыла ранее существовавшую возможность бесплатного доступа к обновленным полнотекстовым НПА, то Россия, наоборот, создала бесплатную справочную правовую систему для полноценного доступа к законодательству «Официальный интернет-портал правовой информации», предусмотревшую для этой цели информационно-правовую систему «Законодательство России».

Перспективы онлайн доступа к сопроводительным документам

Как было указано выше, вполне функциональная общедоступная база данных законопроектов и, что главнее, сопроводительных документов к ним, прекратила своё существование по причине начала работ по внедрению новой системы электронного документооборота Парламента.

В связи с этим было принято решение сделать паузу в выяснении исследуемого вопроса и дать государству время для исполнения задуманного. Хотя в своем ответе Палата представителей не дала четкого обещания, в случае чего, оставить хотя бы старую версию информационной системы «Законодательный акт», не было оснований подозревать государство в намерениях оставить ситуацию без изменений.

Тем не менее, по прошествии разумного периода времени стало ясно, что работы по совершенствованию электронного документооборота должны уже закончиться, а каких-либо признаков возобновления работы БД законопроектов и сопроводительных документов нет. В связи с этим был сделан ряд запросов в обе палаты Парламента, Национальный центр правовой информации (НЦПИ), Администрацию Президента Республики Беларусь.

Забегая вперед, отмечу, что уже исходя из анализа характера переписки можно было сделать вывод о перспективах цифрового доступа к сопроводительным документам.

Абсолютно все адресаты сделали все возможное, чтобы минимально высказаться о своем отношении к идее создания БД сопроводительных документов к законопроектам, а чтобы выяснить взгляды на доступ именно к сопроводительным документам, пришлось направлять уточняющие обращения (Палата представителей – 2; Совет Республики – 1; НЦПИ — 1). Администрация Президента во всех случаях (даже жалобы на НЦПИ) переадресовывала обращения в НЦПИ. Самая беспроигрышная тактика была у Совета Республики – в своих ответах он просто прочитал лекцию по правовому регулированию ведения Банка данных законопроектов, созданного НЦПИ, при этом проигнорировав, как конкретный запрос предоставить автору цифровые копии сопроводительных документов, так и вопрос о наличии у граждан права получать такую информацию. НЦПИ и Палата представителей также старались по максимуму свести ответы к правовому регулированию Банка данных законопроектов, однако они все же не смогли не дать хотя бы минимум запрашиваемой информации.

Таким образом, предварительно можно предположить отсутствие желания создавать полноценную общедоступную электронную базу данных законопроектов с доступом к их сопроводительным документам.

Тем не менее, анализ содержания ответов также интересен, т.к. способен пролить свет на некоторые аспекты доступа к сопроводительным документам к законопроектам.

А.  Создание общедоступной электронной БД законопроектов и сопроводительных документов

Касательно перспективы создания подобной БД, обе палаты Парламента сообщили о наличии банка данных законопроектов, доступного на сайте pravo.by (о чем я писал выше). Соответственно, предложения о совершенствовании данной информационной базы, расширении ее функциональных возможностей, Палата представителей предложила мне, направить непосредственно в НЦПИ.

Совет Республики также ответил (29.11.2016 № 04/М/2045(8)) на уточняющее обращение, что вопросы, касающиеся формирования, ведения и  предоставления банка данных проектов законов Республики Беларусь, порядка и условий распространения (предоставления) правовой информации государственными органами, в том числе по вопросам информационного обеспечения законотворческой деятельности, законодательными актами урегулированы достаточно полно.

Резонно было предположить, что у Парламента, как законодательного и представительного органа, олицетворяющего отдельную ветвь власти, имеются свои интересы в создании собственной базы данных законопроектов и сопроводительных документов. И тем непонятнее выглядит Парламент, «перебрасывая мяч» исполнительной власти, достаточно настойчиво «открещиваясь» от участия в создании подобной БД.

Отметим, что в дополнительном ответе (от 15.11.2016 № 21-04/295) Постоянная комиссия Палаты представителей также уже сообщает, что «размещение в свободном доступе сопроводительных документов к проектам законов Республики Беларусь Указом не предусматривается.».

Как ни парадоксально, но Национальный центр правовой информации, проанализировав Закон Республики Беларусь от 8 июля 2008 года «О Национальном собрании Республики Беларусь» пришел к выводу, что вопросы непосредственной работы с проектами законов, в том числе с сопроводительными документами к законопроектам, и оценки целесообразности применяемых либо перспективных подходов к их решению не относятся к компетенции НЦПИ (ответ № 01-18/Э/Ф-169  от 16.11.2016).

После чего, сославшись на ст. 33 Регламента Палаты представителей, НЦПИ предположил, что в отношении предоставления сопроводительных материалов к проектам законов <…> целесообразн[о] обратиться с учетом компетенции в Секретариат Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.

По иронии судьбы, в вышеуказанном ответе Палаты представителей (от 15.11.2016) с ссылкой на аналогичную норму, но уже Закона о Национальном собрании [постоянные комиссии Палаты представителей рассматривают письменные обращения граждан и организаций, содержащие предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь] предлагается с означенной проблемой обратиться в НЦПИ, т.к. этот вид законодательства (Указ) не регулируется Парламентом.

Как видим, государственные органы «сыграли в футбол», правда не подозревая об этом.

Б. Доступ (электронный) общественности к сопроводительным документам к законопроектам.

Ввиду настойчивого уклонения государственных органов от прояснения исследуемой ситуации, было принято решение запросить цифровые копии сопроводительных документов к конкретным законопроектам и узнать мнение о будущей судьбе подобных запросов других граждан.

Национальный центр правовой информации, являющийся депозитарием электронных копий законопроектов и сопроводительных документов, проанализировав Указ Президента Республики Беларусь от 24 февраля 2012 г. № 105 «О банке данных проектов законов Республики Беларусь», пришел к выводу об отсутствии правовых оснований предоставления запрашиваемых материалов, т.к. в числе субъектов, которым НЦПИ предоставляется названный банк данных [законопроектов и сопроводительных документов], определены исключительно государственные органы и иные организации.

Позиция Палаты представителей выкристаллизовывалась с каждым новым уточняющим обращением. Так, своим ответом от 02.11.2016 № 21-04/283 Постоянная комиссия Палаты представителей по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации полагала также необходимым отметить, что в соответствии с частью четвертой статьи 21 Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» предоставление сопроводительных документов к законопроектам является необязательным.

В своем втором ответе (от 15.11.2016) Палата представителей уже была более категоричной:

  • предоставление сопроводительных документов к конкретным законопроектам является правом, а не обязанностью Палаты представителей и ее постоянных комиссий, что прямо предусмотрено частью четвертой статьи 21 Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации»;
  • при рассмотрении подобных обращений в дальнейшем Палата представителей и ее постоянные комиссии будут руководствоваться действующим законодательством Республики Беларусь.

Постоянная комиссия по законодательству Палаты представителей также указала, что предоставление сопроводительных документов к конкретным законопроектам является правом, а не обязанностью Палаты представителей и ее постоянных комиссий, что прямо предусмотрено частью четвертой статьи 21 Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» (ответ от 24.11.2016 № 04-04/575).

Таким образом, по мнению Палаты представителей имеется даже норма, освобождающая их от реактивного (по запросу) предоставления копий сопроводительных документов. Интересно, что упомянутая ч. 4 ст. 21 Закона об информации содержит несколько абзацев, при этом в ответах конкретизация примененного Палатой, отсутствует. Так, общедоступная информация может не предоставляться на основании обращения в случае, если:

  • для получения запрашиваемой информации требуется проведение аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав и законных интересов обратившегося лица;
  • запрашиваемая информация опубликована в официальных периодических печатных изданиях, средствах массовой информации либо размещена в открытом доступе на официальных сайтах государственных органов в глобальной компьютерной сети Интернет (далее – интернет-сайты) или на других государственных информационных ресурсах глобальной компьютерной сети Интернет;
  • запрашиваемая информация ранее предоставлялась обратившемуся лицу;
  • запрашивается информация, содержащаяся в докладных записках, поручениях должностных лиц и другой внутренней переписке государственного органа, иного юридического лица, если такая информация непосредственно не связана с защитой прав и законных интересов лица, обратившегося за получением общедоступной информации;
  • запрашиваются копии имеющихся в государственном органе, у юридического лица документов других государственных органов, юридических лиц, за исключением случая, когда указанные государственные органы, юридические лица ликвидированы и отсутствуют их правопреемники, а также в иных случаях, когда от указанных государственных органов, юридических лиц получить такие копии документов в установленном порядке невозможно;
  • в иных случаях, установленных законодательными актами Республики Беларусь.

Можно предположить, что под «прямо предусмотрено» Палата понимала один их трех последних вариантов.

Последний случай нам не подходит, т.к. он «прямо» не предусматривает соответствующее право Палаты, а отсылает к неопределенным законодательным актам. При этом, вышеупомянутый Указ № 105 «О банке данных проектов законов Республики Беларусь» не наделяет палаты Парламента правом не предоставлять сопроводительные документы, а устанавливает круг получателей данной информации от НЦПИ.

Предпоследний вариант подошел бы для НЦПИ, т.к. это он получает копии документов … других государственных органов, в нашем случае палат Парламента.

Соответственно, остается следующий вариант, сопроводительные документы к проекту закона – это докладные записки, поручения должностных лиц и другая внутренняя переписка государственного органа.

Подобная позиция очевидно порочна, т.к. сопроводительные документы к законопроектам по большому счету представляют собой, либо отражение гласной деятельности Парламента (принятие проекта закона, его обсуждение, голосование, вопросы должностным лицам, представляющим законопроект и их ответы), либо опосредующие обязательные стадии подготовки нормативного правового акта (экспертиза, обоснование, дача согласия на внесение и тд.).

К примеру, перечень сопроводительных документов, которые палатам Парламента необходимо направить в НЦПИ, очень слабо подходит под определение докладных записок и поручений должностных лиц. В качестве безусловно положительного момента можно назвать позицию Палаты представителей об «общедоступном» характере сопроводительных документов к законопроектам.

Вывод

Учитывая 1) прекращение функционирования информационного ресурса «Законодательный акт» на parliament.gov.by, 2) особенности новой версии системы электронного документооборота Национального Собрания, не позволяющей размещать в сети Интернет документы, 3) отсутствие желания создавать альтернативную базу данных законопроектов и сопроводительных документов и 4) позицию Палаты представителей о праве на предоставление сопроводительных документов, а не обязанности, можно прийти к выводу о нулевой вероятности создания в будущем электронной общедоступной базы данных законопроектов и сопроводительных документов к ним.

Дискуссионными остаются следующие вопросы. Как поведет себя Палата представителей, в случае если запрос на предоставление копий сопроводительных документов будет обоснован необходимостью защиты прав и законных интересов лица, обратившегося за получением общедоступной информации? Если предоставление копий сопроводительных документов не является обязанностью в случае запроса по обращению (реактивная открытость), может это обязанность существует ввиду необходимости обеспечения проактивной открытости Парламента, как выборного государственного органа, существующего в правовом и демократичном государстве, источником суверенитета которого является народ?

Автор: Олег Федотов, юрист-международник, LL.M

Об авторе:
Магистр юридических наук. Область профессиональных интересов: конституционное судопроизводство, надлежащее отправление правосудия в административном процессе, свобода информации, защита персональных данных, доступ к информации о деятельности государственных органов (судов), электронное правосудие.

Мнения:

Метки

Книги