Темы  /  e-Gov обзор

Почему е-правительство не может получиться сразу?

18 июля 2012
Работа над ошибками: почему е-правительство не может получится сразу?

Польша, несмотря на большие успехи в преодолении кризиса, явно тормозит в развитии электронного правительства. Еврокомиссия заморозила 3,7 млрд злотых для целей польской e-administracji. Полиция арестовала по подозрению в коррупции директора Центра информационных проектов — учреждения, отвечавшего за строительство польского электронного государства.

Польский журналист Сильвия Чубковcка (Sylwia Czubkowska) пытается разобраться в мировом eGov-опыте, который, как оказалось, переполнен ошибками и неудачами.

Государство по дороге к 2.0

Готовых рецептов по формированию эффективного электронного правительства не существует. Решения, которые успешно реализовывались в одной стране, в других странах заканчивались неудачей. На этом фоне польские проблемы не выглядят уникальными. Поэтому сейчас самое подходящее время, чтобы начать учиться на чужих ошибках.

В Дании власти объединили систему электронного правительства и коммерческие банки, поэтому граждане могут использовать единый пароль для доступа к банковскому счету и любым государственным услугам. Власти Южной Кореи уже в 2003 году пообещали, что благодаря информатизации, необходимость количества посещений государственных учреждений снизится до трех раз в год. В свою очередь, президент США Барак Обама недавно распорядился, чтобы каждое федеральное агентство в течение года предложило гражданам, по меньшей мере, две государственные услуги через мобильные приложения.

Может показаться, что для успешной модернизации правительства достаточно хорошего, четкого плана и большого бюджета. Ведь технология была разработана уже давно.

Тем не менее, зачастую процесс информатизации приводит не только к успехам, но и серьезным неудачам. Это случается даже в самых развитых странах.

В прошлом году выяснилось, что реализация проекта по информатизации здравоохранения в Великобритании — Connecting for Health, в который за несколько лет было инвестировано 2,7 млрд. фунтов, не привела ни к каким результатам. Должным образом не заработала система электронных рецептов, связь между медицинскими учреждениями так и не была организована. В результате, на сегодняшний день врачи не располагают полной информацией о своих пациентах.

Проект Reti Amiche или «Сеть друзей» В Италии три года велась работа над проектом Reti Amiche или «Сеть друзей». Система должна была служить гражданам, которые не имеют возможности пользоваться цифровыми технологиями, но хотели бы решать различные вопросы без посещения государственных учреждений, вроде выдачи нового паспорта или оплаты пенсионного взноса.

В соответствии с первоначальным планом, пункты Reti Amiche должны были быть разбросаны по всей стране в магазинах, киосках, местах продажи лотерейных билетов, — в тех местах, куда люди могут забежать, если появится свободная минута. Однако в феврале 2009 года, три месяца спустя после успешного запуска системы, выяснилось, что работает лишь или треть из запланированных 60 тысяч терминалов.

Главный эксперт Всемирного Банка по формированию стратегии в сфере ИКТ Рандип Судан отмечает, что процесс создания электронного правительства в различных странах мира может в равной мере принести как впечатляющие успехи, так и громкие неудачи. Каждые два года ООН составляет рейтинг стран мира, в соответствии с прогрессом в области формирования электронного правительства.

В недавнем исследовании, опубликованном в марте этого года, Польша опустилась с 45-го на 47 место.

Государства ЕС, Восточной Азии и США, занимающие первые позиции в рейтинге, начали строительство электронного правительства уже несколько десятилетий назад. Соответственно, у них было достаточно времени, чтобы разработать эффективный план действий в этой области. Как отметил один из аналитиков, работающих на польское правительство:

К сожалению, Польша редко учитывает опыт лидеров рейтинга е-правительства при разработке своей очередной революционной системы. В Польше мало кто заинтересован в исследовании опыта других государств в реализации электронного правительства. Поэтому мы так часто повторяем чужие ошибки, которые дорого нам обходятся.

Итак, рассмотрим решения, которые доказали свою эффективность, а также дорогостоящие, но неудачные проекты.

Е-правительство в Южной Корее: к первому месту через множество ошибок

Первое место в рейтинге ООН от 2010 года занимает Южная Корея. Как объясняет Рандип Судан: «Эта страна является тигром не только в смысле смелого использования инноваций в ведении бизнеса, но и в сфере активного развития электронного правительства. Необходимо подчеркнуть, что Корея очень рано — уже в 60-х годах, — сделала первые шаги на пути компьютеризации, а потом стала первой страной, начавшей процесс информатизации государственных учреждений».

Еще в 1967 году корейское Министерство науки и технологии учредило специальное ведомство, у которого была одна основная задача: внедрение компьютеров в деятельность всех министерств и государственных учреждений. Поначалу могло показаться, что подобный шаг является дорогостоящей причудой властей; однако, когда спустя десятилетие были проанализированы плюсы и минусы от этого шага, выяснилось, что новые технологии ускорили рабочий процесс, снизили расходы на телефонные звонки и позволили значительно упростить ежедневную работу чиновников. Иными словами, эта инициатива властей себя оправдала.

Тогда же было принято решение, что одной лишь автоматизации государственных учреждений недостаточно, и, в начале, 80-х Корея стала первой страной в мире, заявившей о намерении реализовать пятилетний план по информатизации государственного управления.

Рандип Судан подчеркнул:

Поскольку Корея была пионером в этой области, она совершила много ошибок.

Первоначально слишком много внимания и ресурсов уделялось аппаратному обеспечению, и лишь в конце 80х стало понятно, что даже самые новые компьютеры не могут функционировать должным образом без соответствующего программного обеспечения.

Korea.go.kr – единая точка и символ электронного правительства Южной Кореи

Korea.go.kr – единая точка и символ электронного правительства Южной Кореи

Тогда Корея сконцентрировала основные усилия на формировании Национальной компьютерной сети (National Backbone Computer Network). В те годы активно развивалась всемирная компьютерная сеть (WWW), и, взяв за основу зарождающийся интернет, правительство Кореи решило создать сеть, связывающую все государственные учреждения. Ведь, помимо автоматизации деятельности государственных учреждений, не менее важным является улучшение обмена информацией между госорганами и координация этого процесса по всей стране.

Впервые понятие «электронное правительство» было упомянуто в Корее уже в 1993 году, а с середины 90-х начался сложный процесс формирования систем, которые будут задействованы в различных сферах общественной жизни. До конца ХХ века процесс информатизации коснулся всех основных государственных услуг, — начиная от простых — ипотека, здравоохранение, юстиция, и заканчивая участием граждан в процессе функционирования государства и контроля за соблюдением законности при выборах.

Главный эксперт Всемирного Банка по формированию стратегии в сфере ИКТ Рандип СуданЭксперт Всемирного Банка Рандип Судан подчеркнул:

Корея вложила значительную часть ресурсов в развитие этой сферы. Несколько лет назад, она без ложной скромности заявила о планах по формированию лучшего и самого открытого е-правительства в мире. Как показывает практика, если корейцы задались какой-то целью, они ее выполняют.

Корейская модель стремится вовлечь граждан во взаимодействие с правительством. Одной из самых популярных систем является платформа, позволяющая гражданам вносить предложения, касающиеся функционирования правительства. Заявки группируются по категориям, а затем формулируются совместные предложения для правительства.

Как подчеркивает эксперт из специального отдела, занимающегося координацией формирования е-правительства, Юн-сеок Ко: «Корея также ориентирована на сотрудничество с международным сообществом. Е-правительство развивается такими быстрыми темпами, что ни одна страна не в состоянии в одиночку адаптироваться к этим переменам. Именно по этой причине мы тесно сотрудничаем с другими странами, формулируем общие предложения по развитию е-правительства».

Корея привлекла к сотрудничеству и обмену инвестиционными затратами Японию, Австралию и Новую Зеландию. Все эти страны с каждый разом демонстрируют все лучшие результаты в рейтинге ООН.

В Дании е-правительство развивается при помощи бизнеса

Как отметил аналитик по вопросам информационного общества, советник при канцелярии президента Польши Кшиштоф Круль (Krzysztof Król):

Среди европейских стран, моделью для подражания в сфере процесса информатизации для нас является опыт стран Скандинавии и Бенилюкса.

«Голландия занимает второе место в рейтинге ООН, Дания — четвертое, а Швеция, Норвегия и Финлиндия — седьмое, восьмое и девятое, соответственно. Решения этих стран в сфере развития е-правительства являются эффективными, поскольку опираются на уже существующую систему. Поэтому они требуют гораздо меньших затрат, чем американская или азиатская модель», — резюмировал советник.

Любимым примером польских экспертов является Дания. Там правительство договорилось с коммерческими банками о создании единой централизованной системы идентификации пользователей. При помощи одного логина, пароля и меняющегося кода граждане могут получить доступ как к своему банковскому счету, так и услугам е-правительства. Это позволяет избавиться от необходимости запоминать несколько паролей, кроме того, не нужно создавать еще одну дорогостоящую систему идентификации пользователей.

Разумеется, датчане, не зарегистрированные в системе е-правительства, могут решить свои вопросы традиционным способом — посетив соответствующее государственное учреждение. Однако с каждым годом граждан, поступающим таким образом, становится все меньше и меньше.

Однако прежде чем датчане успешно объединили систему е-правительства с коммерческими банками, они совершили много ошибок.

По общему признанию, датские власти одними из первых в Европе начали процесс формирования е-правительства, — еще в 1994, когда был опубликован отчет «Информационное общество к 2000 году». Этот документ открыл дискуссию о будущем страны и новых цивилизационных вызовах, а также стал основой для первых инициатив по строительству е-правительства.

Реклама Borger.dk – портала гражданина Дании

Реклама Borger.dk — портала гражданина Дании

Рандип Судан отметил: «Изначально, Дания планировала опираться на дорогие, и, к сожалению, не очень практичные элементы идентификации пользователей, специально созданные под нужды е-правительства. Однако лишь использование существующей коммерческой инфраструктуры дало ощутимый результат».

Вскоре примеру Дании последовали другие европейские страны, начав с исследования потенциальных преимуществ, которые может принести обществу и государству процесс информатизации. В середине90-х,в Австрии, рабочая группа, состоящая из 350 экспертов — представителей правительства, бизнеса и науки, опубликовала отчет, в котором предлагалась стратегия по переходу к информационному обществу. В Финляндии правительство учредило специальный консультативный совет по вопросам информационного общества. Главным заданием совета было исследование перспектив развития нового общества, а также создание предпосылок для этого процесса. В Германии был представлен первый план реформирования государственных учреждений и правительства под названием «Путь Германии к информационному обществу».

Советник при канцелярии президента Польши Кшиштоф Круль Кшиштоф Круль добавляет:

единого представления о том, как построить е-правительство, в ЕС тогда не было. Впрочем, нет этого и сегодня. Каждое государство на своем опыте проверяет эффективность того или иного решения, — и не всегда инвестирование огромных ресурсов ведет к выдающимся успехам.

Великобритания — лидер по количеству неудачных инициатив

Большинство стран Европы, планирующих построить е-правительство, начинали, в первую очередь, с назначения чиновника или учреждения органа, ответственного за этот процесс. В скандинавских странах данная задача, как правило, поручалась уже существующему министерству. В Дании процессом по переходу к е-правительству заведовало Министерство науки, в Финляндии — Министерство финансов. Рандип Судан замечает: «Это достаточно просто объяснить. Информатизация должна вести к экономии бюджетных средств, и Министерство финансов наилучшим образом способно отслеживать этот процесс. Также важно, что полномочия Министерства финансов обладают международным статусом».

Иначе решалась задача перехода к е-правительству в Великобритании. Сначала рассматривалась возможность учреждения отдельного министерства, однако в результате правительство решило сформировать орган, который должен координировать работу всех министерств и подчиняться премьер-министру. Так в 1999 году появился институт e-Envoy или «электронный посланник», главной функцией которого была подготовка необходимых условий для процесса информатизации в таких важных сферах, как налогообложение, государственный архив и выдача документов.

Как и в Дании, в основе британского «электронного посланника» лежит сотрудничество с бизнесом. В отличие от датского правительства, которое реализовало совместный проект с банками, Великобритания взаимодействовала лишь с одной фирмой — Майкрософт. Британские власти успели вложить в разработку единой системы е-правительства 15,6 млн фунтов, когда выяснилось, что этот шаг был серьезной ошибкой. Во-первых, общественность подвергла правительство резкой критике за реализацию совместного проекта с монополистом, создавшим закрытую систему. Во-вторых, далеко не на все электронные услуги был спрос.

Из почти 3 тысяч государственных услуг востребованы были лишь порядка 20-40.

После критической оценки работы e-Envoy, в 2004 году правительство запустило eGU, или отдел е-правительства, — специальный орган при кабинете министров. Несмотря на то, что это ведомство получило больше полномочий, по сравнению с электронным посланцем, при проведении процесса информатизации регулярно возникают различные проблемы.

Эксперт Всемирного банка признает:

Ситуация в Великобритании действительно сложная. После вложения огромного объема инвестиций в стране была выстроена действительно эффективная система. В то же время, в процессе развития е-правительства нерационально были растрачены значительные средства.

Скандалом завершилось внедрение системы для управления заявками на пособия, которая должна была позволить гражданам оставлять заявки по телефону или через интернет. Планировалась, что система позволит сэкономить до 60 млн. фунтов, однако в результате проект обошелся властям в 140 млн. фунтов. Спустя три года он был и вовсе закрыт, т.к. потенциальные клиенты не смогли разобраться, как им пользоваться. Другую систему, предназначенную для регистрации дел иммигрантов и стоившую 77 млн. фунтов, так и не удалось запустить.

Еще одна неудача британских властей, — проект Pathway (путь), который должен был позволить оплачивать услуги посредством банковской карты, вместо наличных денег. Спустя четыре года работы и траты миллиарда фунтов стерлингов проект был закрыт. Причина сворачивания инициативы в том, что устарела технология, лежавшая в ее основе.

США и государственные услуги, которые не нужны гражданам

Профессор Ричард Уорнер из Иллинойского технологического института Профессор Ричард Уорнер из Иллинойского технологического института, утверждает что

проблемы со строительством е-правительства могут возникнуть где угодно. Это в значительной мере зависит от масштаба проекта. Чем крупнее проект, тем выше вероятность, что возникнут сложности.

Профессор убежден, что внедрение е-правительства является задачей, требующей огромного терпения и преодоления косности, характерной для многих чиновников: «Необходимо вложить действительно много усилий, чтобы построить систему, которая будет одновременно гибкой — чтобы подходить для нужд различных клиентов, и практичной, чтобы приносить пользу обществу и государству. В случае е-правительства ситуация еще сложнее, поскольку необходимо сделать так, чтобы инженеры, чиновники и юристы начали говорить на одном языке».

Уорнер подчеркивает, что даже в США попытки наладить взаимодействие между всеми участниками процесса строительства е-правительства часто заканчивались неудачей. Когда в 2007 году Барак Обама, — тогда еще кандидат в президенты, проанализировал реализованные ранее решения в сфере процесса информатизации, выяснилось, что эффективность около половины федеральных проектов равна нулю. Уорнер объясняет: «в США к прочим трудностям добавляется еще довольно сложная структура государственного управления, то есть, совершенно разные решения могут реализоваться на федеральном уровне и в конкретных штатах. К сожалению, случаи координации на всех уровнях пока довольно редки».

Тем не менее, США уже в 1996 году предприняли конкретные шаги по строительству е-правительства. Прежде всего, правительство обязало все федеральные агентства реализовать решения по формированию е-правительства, а также сформировать Совет руководителей управлений по информатизации (The Chief Information Officers Council, CIO), или специальный форум по учреждению стандартов.

Задачей совета было планирование инвестиций правительства в сфере ИТ, оценка эффективности введенных в действие систем, а также консультации для руководителей отделов, занимающихся разработкой систем. В состав CIO вошли представители 30 федеральных агентств, а также эксперты из государственных институтов.

Деятельность Совета должна была привести к лучшей координации в реализации решений правительства по всей стране, однако в 2002 году, во время подведения итогов работы Совета и подготовке специального закона по е-правительству (E-government Act) выяснилось, что проблема замкнутости, автономии действий различных министерств по-прежнему актуальна. Информационные системы разрабатывались отдельно, под определенное министерство или агентство, и необходима их интеграция и координация.

Несмотря на то, что довольно скоро серьезные усилия правительства США в сфере информатизации стали приносить ощутимый эффект, власти каждые несколько лет проводят анализ различных проектов. По результатам последней инспекции, администрация Барака Обамы сделала главный вывод:

государственные услуги больше не соответствуют потребностям граждан.

Принимая во внимание, что все большее количество людей выходят в интернет со своих мобильных устройств, е-правительство должно адаптироваться к этой тенденции. Поэтому Обама сформулировал следующее требование: в течение года каждое федеральное агентство должно предложить, по меньшей мере, две услуги через мобильные приложения. Из предложенных услуг будет выбрано то, что действительно придется по вкусу клиентам или гражданам.

Кшиштоф Круль подводит итог: «В этом и есть смысл строительства е-правительства. Система должна быть разработана таким образом, чтобы граждане могли найти в ней поддержку. Необходимо относиться к гражданам, как клиентам. Коммерческие фирмы не могут позволить себе содержать систему, которая неэффективна или не нужна. Когда так начнет думать наше правительство, усилия по реализации процесса информатизации начнут приносить плоды».

Sylwia Czubkowska
Оригинал: Panstwa w drodze do wersji 2.0
Перевод Василия Наумова (Vasil Navumau) специально для e-gov.by
Иллюстрация: Jacek Gawłowski, Gazeta Wyborcza
Первое фото: e-estonia.com

Мнения:

Метки

Книги